א.
הרקע העובדתי שקדם להגשת העתירה
1. העותר הינו נכה בשיעור של 100%, המפעיל לפרנסתו מזה 50 שנה לול עופות בשטח הנחלה החקלאית שבבעלותו שבגני יהודה, שבתחום המועצה המקומית סביון - גני-יהודה (להלן:
"המועצה"). העסק מתנהל באיזור מגורים, אך בישוב שהיה בעל אופי חקלאי, ולטענת המועצה גורם הדבר למטרד קשה של צחנה לשכניו של העותר. רשיון העסק הוצא לעותר ביום
9.4.89 (להלן:
"הרשיון"). העותר מדגיש כי מדובר ברשיון לצמיתות, ועל כך אין מחלוקת (ראה סעיף 70 לתגובת המשיב).
2. גני יהודה היתה מאז ומתמיד ישוב חקלאי, בהתאם לתוכנית בנין העיר החלה. העותר הוא הבעלים של משק חקלאי המוחכר לו על ידי מנהל מקרקעי ישראל לשימוש חקלאי. נראה כי הסיבה לשינוי יחסה של הרשות המקומית כלפי עסקו, נובע מן מאיחוד הרשויות המקומיות של גני-יהודה וסביון בסוף שנת 2003, ורצונם של התושבים להעניק למקום צביון של מגורים, ולא אופי של ישוב חקלאי.
3. כפי שמודה המועצה בתגובתה, הרשות המקומית השלימה עם ניהול עסקו של העותר במשך עשרות שנים - בתקופה בה התנהל העסק ללא רשיון, וגם לאחר מכן - למרות מטרד הריח לשכנים. אך לאחר איחוד הרשויות המקומיות בשנת 2003, החליט ראש המועצה, מר רוממיה הלוי-סגל (להלן:
"המשיב"), לשים קץ למצב, על ידי הוספת תנאים לרשיון מכוח סעיף 7(א) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן:
"החוק"), ותקנה 11(א) לתקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות), התשס"א-2000.
4. ביום
23.5.06 חתם המשיב על הודעה בדבר תחילת תוקפם של תנאים נוספים ברשיון העסק של העותר, בקובעו כי תנאים אלו יכנסו לתוקף באופן מיידי, פרט לכמה תנאים שלגביהם צויין ברשימת התנאים כי יכנסו לתוקף מאוחר יותר. מדובר ברשימה ארוכה המשתרעת על פני 7 עמודים. מדובר בעשרות תנאים ובהם הכנת תוכנית הנדסית להפעלת העסק; מינוי איש קשר מטעם העותר למילוי התנאים; הכנת סקר הידרולוגי בתוך 90 יום; הפעלת הלול באופן שיהיה אטום למי נגר ומקורה בגג; הוראות לניקוז מי הגשם והכנת מערכת ניקוז וסילוק השפכים; הוראות לגבי איטום רצפת הלול, והחומרים מהם יש לבנות את קירות הלול; תשתית אטומה לחצרות העסק; הוראות לגבי אחסון המזון והחומרים על גבי משטחים שיוכנו בהתאם להוראות; התקנת מערכת מים למניעת זרימה חוזרת; הכנת חומרי מיגון וספיגה ואמצעי מיגון בנוגע לחומרים מסוכנים; התקנת מקום אחסון לדלק בהתאם לתנאים שפורטו; הוראות לשימור ואחסון פגרי עופות עד לסילוקם, וקביעת דרכים לסילוק הפגרים בשיטות שפורטו; הכנת תוכנית מפורטת למניעת מפגעי ריח וזיהום בתוך 60 יום, אשר כוללת התקנת מערכת מרכזית ליניקת גזים, אדים וחלקיקים המהווים את המקור למפגעי ריח וזיהום אויר, והתקנת המערכת תוך 90 יום לאחר אישור התוכנית. רוב התנאים דלעיל נכנסו לתוקפם, על פי ההודעה, באופן מיידי.
5. העותר פנה אל המשיב בדרישה לברר את הנימוקים להחלטה להוסיף את התנאים לרשיון, ותשובתו המפורטת של המשיב נמסרה ביום 18.7.05 (נספח ה' לעתירה). במכתבו מתייחס המשיב לכל אחד מן התנאים שהוסיף, ומפרט את הנחיצות בו. באופן כללי מבהיר המשיב במכתבו כי תנאים אלו נקבעו לאחר התייעצות עם אנשי מקצוע מומחים, שבדקו את תלונות התושבים, וכי הוא השתדל שלא לקבוע תנאים שאינם מקובלים במקומות אחרים, אלא אם כן הדבר התחייב מנסיבותיו המיוחדות של העסק הנדון. המשיב מדגיש במכתבו בעיקר את מטרדי הריח של העסק, אך מציין גם סיכונים לבריאות הנובעים מדרך סילוק פגרי עופות, וזיהום קרקע ומים סביבתי. הוא מבהיר כי שקל לבטל את הרשיון, לנוכח המפגעים דלעיל, אך השתכנע כי ניתן להמשיך ולקיים את העסק אם יתקיימו התנאים שקבע, כשהוא מביא בחשבון את העובדה שהעותר מתפרנס מן העסק מזה שנים רבות.
ב.
טענות הצדדים בענין העתירה המקורית
6. בנסיבות האמורות לעיל, הגיש העותר ביום 15.2.06 את עתירתו בנוסחה המקורי (להלן: "
העתירה המקורית", ובה ביקש להורות על ביטול התנאים שהוספו לרשיון. עתירה קודמת שהגיש העותר בענין זה נמחקה בשל חוסר מעש, בעת שהצדדים ניסו להגיע להסדר (ראה סעיף 7 לקמן). להלן תמצית טענותיו של העותר כנגד תוקפם של התנאים שהוספו לרשיון העסק:
א. אין כל דרך לבצע את התנאים שנקבעו באופן מיידי, או אף בפרק הזמן הקצר שנקבע לחלקם, וכמה מהם אינם ניתנים כלל לביצוע. הדרישה המרכזית בעניין מטרד הריח היא להתקין מערכת מרכזית ליניקת גזים, אדים וחלקיקים, אך מערכת שכזו מיועדת ללול סגור, בעוד שלול לעופות הודו, כפי שמגדל העותר, חייב להיות פתוח. טענה זו נתמכת בחוות דעתו של פרופסור וייסמן (נספח י' לעתירה), מומחה למחלות עופות ולמיקרוביולוגיה וטרינרית, אשר מציין בחוות דעתו כי אין בארץ לולים לגידול הודים מבוגרים שהם אטומים ומצויידים במערכת מרכזית ליניקת גזים וחלקיקים, שכן מערכת שכזו רק תגביר את הבעיה. הוא מבהיר כי תנאי זה נלקח כנראה מלולי תרנגולות, שתנאי גידולם שונים לחלוטין. כך גם קובע פרופ' וייסמן בסוף חוות דעתו כי "
הדרישות של המועצה המקומית סביון - גני יהודה לגבי הטיפול במפגעי הריח (שאני לא נתקלתי בו) הינן בלתי ישימות, לא כלכליות ורק יגבירו את בעיית הריח".
ב. התנאים שקבע המשיב אינם נדרשים מלול חדש המבקש רשיון עסק, והם גם אינם נדרשים על ידי המשרד לאיכות הסביבה. העותר מצרף לעתירה מסמך (נספח ו') הנקרא "תנאי מסגרת לגידול עופות - טיוטא". לא ברור מתי נערך מסמך זה ועל ידי מי. לטענת העותר, אין לול עופות בארץ שנדרש להתקין מערכת מרכזית ליניקת גזים, ואין כל גורם מוסמך בארץ שקבע כי מערכת שכזאת נדרשת. המשיב פועל בעניין זה על סמך מסמך שחובר בחו"ל.
ג. עסקו של העותר איננו גורם למטרד לסביבה. כך קובע פרופ' וייסמן בחוות דעתו הנ"ל, לאחר שביקר בלול של העותר. הוא קובע כי לא נתקל במטרד תברואתי או אחר, ואף לא במטרד ריח בלתי-נסבל, וכי זיהום המים בגלל התשטיפים בטל בשישים לעומת הזיהום הנגרם מבורות הספיגה בבתים הפרטיים שבסביון וגני יהודה.
ד. להוכחת טענתו כי העסק איננו גורם למטרד, מביא העותר גם את פסק-דינו של בית משפט השלום בפתח-תקווה מיום
23.12.93 בת.א. 1222/89 (נספח ז' לעתירה), שבו נדחתה תביעה שהגישו 52 שכנים של העותר, בטענה כי העסק גורם להם למטרדים אקולוגיים, בריאותיים ותברואתיים, המתבטאים בעיקר בצחנה בלתי-נסבלת, רעש בלתי-נסבל ואויר ספוג אבק. בית המשפט (כב' השופטת ש' פריש) ערך ביקור במקום בשני מועדים שונים, והגיע למסקנה כי
"גם אם קיים מטרד כלשהו מהלול הנדון, הרי שאין עוצמתו רבה והיא אינה עולה על עוצמתו של כל 'מטרד' שכמוהו נאלץ לסבול כל מי שמתגורר באיזור בעל אופי חקלאי" (סעיף 5 לפסק הדין). בית המשפט אף ציין כי התובעים לא הגישו תלונה כנגד העסק, הפועל במקום עשרות שנים, עד לשנת 1988, וגם אז רק אדם אחד הגיש תלונה. כמו כן ציין בית המשפט כי אמנם בקיץ 1988 התרחש אירוע חריג של מטרד ריח, בשל מזג אויר חריג, אך מטרד זה לא נמשך לאחר מכן. בית המשפט הסתמך בממצאיו על חוות דעת מומחים, מהם עלה כי הריח העולה מן הלול איננו אלא ריח רגיל שניתן לצפות בעסק מסוג זה, ואין הוא גורם למטרד קשה או בלתי-נסבל (ראה עמ' 11-12 לפסק הדין). בפני בית המשפט העידו וטרינר ממועצת הלול, ומנהל מחלקת תברואה במועצה האיזורית דרום השרון, ומעדותם עלה כי המקום איננו גורם למטרד או לריח רע, וכי אין כל מפגע תברואתי מהלול. בית המשפט קבע כי הלול של העותר מוחזק בצורה נקיה ועל-פי כל כללי התברואה הנוגעים בדבר, ולא היתה טענה כנגד לול זה לאף אחד מן הגורמים המפקחים. כך גם ציין בית המשפט כי חלק גדול מן התובעים זנחו את התביעה, ואף הודו כי הלול איננו מהווה מטרד קשה כפי שניסו לטעון מלכתחילה. בית המשפט נתן משקל לעובדה שמדובר ביישוב חקלאי על פי תוכנית המתאר, וענף הלול הוא אחד מענפיו העיקריים.
ה. בדוחו"ת ביקורת שערך המשרד לאיכות הסביבה בשנים 2003-2004 (נספח ח' לעתירה) לא נמצאה כל ראיה לקיומו של מטרד. דוחו"ת אלו נעשו בעקבות תלונות התושבים על מפגע ריח חמור העולה מהלול של העותר. בדוחו"ת נקבע כי לא נמצא במקום ריח חריג שאיננו אופייני ללול, וכן לא נמצא כל מקור חריג ובעייתי שעלול לגרום למפגע ריח חריג.
ו. המשיב קיבל את ההחלטה בדבר הוספת תנאים לרשיון בלא להסתמך על עובדות אמת, ובלא לאפשר לעותר לשטוח את טענותיו בעניין. המשיב לא עיין כלל בדוחו"ת הביקורת של המשרד לאיכות הסביבה, ולא בדק האם הריח הרע, עליו מתלוננים, אכן נובע מעסקו של העותר או ממקורות אחרים. כך למשל טוען המשיב במכתבו כי פגרי עופות מושלכים לבורות רקב, למרות שבעסקו של העותר אין בורות כאלה, והפסולת מסולקת באמצעות קבלן. כך גם טוען המשיב כי העסק מזרים שפכים לבורות ספיגה, למרות שהוא איננו מחובר לבורות ספיגה. בנוסף, המשיב דורש מן העותר להתקין מתקן מניעת זרימה חוזרת, אף שהעותר הציג פטור מהתקנת מתקן שכזה (נספח יא' לעתירה).
ז. המשיב דורש מן העותר להגיש סקר הידרולוגי, דבר הכרוך בעלות גבוהה, והוא מסביר במכתבו כי הסקר נועד לבחון את ההשפעה הסביבתית של הפעלת העסק במשך עשרות שנים. לדרישה זו אין כל קשר לתנאי הפעלת העסק בעתיד.
ח. לטענת העותר, המטרה האמיתית העומדת מאחורי קביעת התנאים של המשיב היא סגירת עסקו של העותר, באורח שיפגע קשות בחופש העיסוק שלו, ויהווה עקיפה של הליך ביטול רשיון העסק הקיים. המשיב מנסה לשנות את ציביונה החקלאי של גני יהודה, מבלי לעשות כן בדרך התכנונית הראויה, ובהתעלם מן העובדה שהעותר הוא בעל משק חקלאי שילקח ממנו אם לא יעשה בו שימוש חקלאי.
7. בתגובתו לעתירה העלה המשיב טענה מקדמית של שיהוי, שכן עתירה זו הוגשה כשבעה חודשים לאחר קביעת התנאים לרשיון. אולם קדמה לעתירה זו עתירה אחרת שהגיש העותר באותו עניין, ואשר נמחקה על ידי בית המשפט בשל חוסר מעש ביום 18.1.2006, לאחר שהצדדים לא הודיעו לבית המשפט במועד שנקבע האם הגיעו ביניהם לפתרון מוסכם. מן המכתב ששלח ב"כ העותר לב"כ המשיב ביום 23.1.2006 עולה לכאורה כי הוסכם בין הצדדים כי לא תועלה טענה של שיהוי כאשר יגיש העותר עתירה חדשה במקום זו שנמחקה. בנסיבות אלה, ולנוכח המשמעות הקשה של הטלת התנאים שקבע המשיב מבחינת עסקו של העותר, אינני סבור כי יש להעניק משקל לנושא השיהוי, מה גם שעתירה זו הוגשה כחודש לאחר מחיקת העתירה הקודמת.
8. לגופו של עניין טוען המשיב בתגובתו לעתירה המקורית, כי הלול של העותר מהווה מטרד ריח חמור לתושבי הסביבה - מטרד שהרשויות התעלמו ממנו במשך שנים. היה זה מחובתה של הרשות המקומית לטפל בעניין זה, במסגרת רישוי עסקים, שכן אחת ממטרות החוק היא להבטיח "איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים" (סעיף 1(א)(1) לחוק). המשיב טוען כי בקביעת התנאים הסתמך על בדיקות שעשו אנשי מקצוע בעלי מומחיות, אשר מצאו כי הלול הוא מקור למטרדי ריח בלתי נסבלים, כי הוא מהווה סיכון תברואתי וסביבתי חמור, ואף עלול לגרום לזיהום מים. למעשה, מסתמך המשיב אך ורק על חוות דעת של מר דב באסל (להלן:
"באסל"), בעל תואר ראשון ושני במדעי האטמוספירה, ומי שעוסק כ- 15 שנה בתחום איכות הסביבה. בחוות דעתו מיום 23.9.05 (נספח יב' לתגובה), שנערכה בעקבות ביקור בלול של העותר ביום 10.4.05, הציע באסל להכניס ברשיון שורה של תנאים שהוסברו בחוות דעתו, ואומצו על ידי המשיב. באסל קובע בחוות דעתו כי בעת ביקורו התרשם ממטרד ריח חריף לבתי המגורים הסמוכים לעסקו של העותר, המצוי בלב אזור מיושב. כמו כן, איתר בעיות של ניקוז וסילוק פגרים, וקבע כי הלול לא היה נקי מפסולת ופגרים. באסל אף מצא בורות רקב לסילוק פגרים, המהווים מפגע תברואתי חמור, הגורם למטרדי ריח בסביבה. הוא מדגיש בחוות דעתו כי המפגע הסביבתי העיקרי שגורם העסק הוא ריח, אותו הוא מכנה "
ריח אופייני ללול הודים" (סעיף 6).
9. המשיב מדגיש בתגובתו לעתירה המקורית, כי שקל סגירה מוחלטת של עסקו של העותר, אך השתכנע כי אם ינקטו בעסק האמצעים המתאימים, ניתן יהיה להמשיך ולקיימו תוך צמצום מפגעי הריח שהוא יוצר. המשיב הביא בחשבון את העובדה שהעותר מנהל את העסק שנים רבות. לפיכך בחר המשיב, כדבריו, בפתרון מידתי שימנע מטרדים ומפגעים, ויאפשר את המשך קיומו של הלול (סעיפים 57-55 לתגובה). המשיב מכחיש כי קיימת מדיניות של המועצה לחסל את ענף הלול שבתחומה.